Os 20 anos da Constituição

A comemoração dos 20 anos da Constituição Federal, em vigor desde 5 de outubro de 1988, é também uma celebração da estabilidade política a partir da restauração democrática. Nunca antes, na história republicana, os brasileiros haviam conhecido uma fase tão longa de convivência pautada pelo respeito às instituições. A nova Carta, descrita por Ulysses Guimarães como a Constituição Cidadã, é, sobretudo, um símbolo dessa passagem à maturidade política. O próprio texto constitucional é um texto ainda em evolução. Já foi emendado 62 vezes e ainda será submetido a novos ajustes para abrigar, entre outras mudanças, uma reforma política e uma tributária.

A melhor parte da obra realizada pelos constituintes - num delicado momento de transição da ordem autoritária, que vigorara por mais de duas décadas, para o regime democrático - foi a enumeração inovadora dos direitos individuais e sociais, consagrando os valores da liberdade. Já a organização do governo, por ter combinado elementos parlamentaristas e presidencialistas, criou problemas de ordem prática que ainda vêm sendo superados. De qualquer forma, o arranjo tem sustentado, sem sobressaltos, a normalidade democrática. Poderá ser melhorado, se uma reforma política der maior consistência aos partidos e tornar o governo menos dependente da formação de maiorias instáveis e contaminadas pelo fisiologismo.

Os defeitos da Constituição - que não são poucos e são graves - são de outra ordem. O texto elaborado pelos constituintes, em 1987-88, foi em grande parte concebido como a negação do regime anterior. Os direitos sociais foram ampliados - com a expansão das obrigações previdenciárias do setor público, por exemplo - sem muita preocupação com suas implicações fiscais. Buscou-se a descentralização política por meio do fortalecimento de Estados e municípios, numa evidente reação ao ordenamento do período autoritário. Aumentaram-se as transferências financeiras para os chamados entes federativos, com aumento de encargos para a União e nenhuma garantia de prestação de serviços melhores e mais amplos pelos governos estaduais e municipais.

O texto promulgado em outubro de 1988 era excessivamente detalhista, programático e pouco funcional - para dizer o mínimo - em vários aspectos. O artigo 192 limitou os juros em 12% ao ano, refletindo uma evidente combinação de interesses privados com certa dose de ingenuidade ideológica. Não poderia funcionar. Também ideológica foi a distinção entre empresa brasileira de capital nacional e empresa brasileira de capital controlado por pessoas físicas ou jurídicas não residentes no País. O artigo 171 permitia discriminação no tratamento proporcionado pelo governo aos dois tipos de companhias. Esse artigo foi eliminado pela Emenda nº 6, de 1995.

Das 62 emendas, 6 foram produzidas no período de revisão previsto pelos constituintes e promulgadas em 1994. Nesse período, a tramitação das propostas foi simplificada. As outras 56 resultaram de um processo mais complexo e dependeram de aprovação por três quintos dos votos em duas votações na Câmara e no Senado.

Acertadas ou não, as emendas serviram, na maior parte, para ajustar a Constituição às limitações da vida real. A desvinculação de receitas da União, por exemplo, serviu para dar um pouco mais de liberdade financeira ao governo federal num sistema fortemente engessado. A criação do Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, depois convertido em contribuição, de início livrou o Tesouro de um aperto. Mas o governo gostou do truque e tornou-se dependente desse dinheiro para sustentar despesas sempre crescentes.

No balanço geral, essa Constituição remendada tem servido como um bom farol para a ordenação da vida brasileira. Seu texto contém remédios até para a negligência dos legisladores. Falta regulamentar grande número de artigos - por exemplo, na parte referente ao direito de greve dos servidores públicos - e essa deficiência tem sido compensada, em parte, pela ação do Judiciário.

A própria Justiça não está livre de certas esquisitices constitucionais. Pelo artigo 107, os Tribunais Regionais Federais serão compostos de, “no mínimo”, sete juízes. Um quinto deverá ser recrutado entre advogados com mais de dez anos de atividade profissional, etc. Pela velha aritmética, um quinto de sete é 1,4. Esquartejar é a solução?